پایگاه مرکز اسناد انقلاب اسلامی؛ ابراهیم متقی، استاد علوم سیاسی و عضو هیئت علمی دانشگاه تهران طی یادداشتی که به صورت اختصاصی در اختیار "پایگاه مرکز اسناد انقلاب اسلامی" قرار داده است به بررسی عملکرد شورای امنیت سازمان ملل متحد در مدیریت راهبردی سیاست بین‌الملل و اعمال تبعیض نهادهای بین‌المللی در سیاست جهانی به خصوص در قطعنامه 598 می‌پردازد.
مشروح یادداشت ابراهیم متقی را در زیر می‌خوانید:
قطعنامه 598 در اواخر تيرماه سال 1366 به تصويب شوراي امنيت سازمان ملل رسيد. در اين دوران ايران از جايگاه و موقعيت ساختاري قابل توجهي برخوردار بوده و ابتكار عمل مناسب را در فرآيند دفاع مقدس به‌كار گرفته بود. در چنين دوراني، ساختار نظام بين‌الملل ماهيت دوقطبي داشته و ظهور گورباچف زمينه نزديك‌سازي سياست‌هاي منطقه‌اي و راهبردي امريكا و اتحاد شوروي را امكان‌پذير مي‌ساخت. به همان‌گونه‌اي كه ايالات متحده تمايلي به پذيرش موقعيت مسلط ايران در فرآيند دفاع مقدس نداشت، اتحاد شوروي نيز تلاش مي‌كرد تا ايران جايگاه مناسبي در فرآيند جنگ تحميلي به‌دست نياورد.
حمايت آمريكا و اتحاد شوروي از حكومت صدام‌حسين به‌عنوان
واقعيت راهبردي دوران دفاع مقدس محسوب مي‌شد. به همين دليل است كه جنگ را مي‌توان
نمادي از مقاومت فراگير و توسعه‌يافته انقلاب اسلامي در برابر تهديدات سازمان‌يافته نظام جهاني دانست. در سال 1987 كه قطعنامه 598 صادر شد و از ايران درخواست نمود كه
به مرزهاي بين‌المللي برگردد، نشانه‌هايي از مزيت نسبي ايران در فضاي دفاع مقدس
مشاهده مي‌شد.
در سال‌هاي آغازين جنگ كه نيروهاي نظامي عراق در خاك ايران
قرار داشتند، تمامي قطعنامه‌هاي شوراي امنيت معطوف به آتش‌بس بود. در حالي كه
نشانه‌هاي كاملاً متفاوتي را مي‌توان در سال 1987 مشاهده نمود. در اين دوران
تاريخي، موقعيت ايران تغيير پيدا كرده بود. اگرچه صدام‌حسين و حكومت بعثي عراق از
سوي تمامي كشورهاي اروپاي غربي، اروپاي شرقي و قدرت‌هاي بزرگ مورد حمايت تسليحاتي
و ديپلماتيك قرار مي‌گرفت، اما الگوي كنش دفاعي ايران معطوف به تعقيب متجاوز براي
تحقق اهداف راهبردي ايران بود.
*** شورای امنیت نشانه‌هایی از همبستگی و همکاری قدرت‌های بزرگ را منعکس می‌سازد
شوراي امنيت سازمان ملل از قابليت لازم براي كنترل بحران‌هاي منطقه‌اي و بين‌المللي
برخوردار است. نقشيابي شوراي امنيت انعكاس معادله سياست قدرت در نظام بين‌الملل
خواهد بود. فصل هفتم منشور ملل متحد مربوط به فرايندها و نقش‌هايي است كه شوراي
امنيت در روند بحران‌هاي منطقه‌اي و بين‌المللي ايفا مي‌كند. واقعيت آن است كه
معادله سياست بين‌الملل بر اساس نشانه‌هايي از «سياست قدرت» شكل گرفته است. سياست
قدرت به معناي آن است كه جايگاه كشورها در نظام بين‌الملل بر اساس معادله قدرت و
ائتلاف راهبردي آنان تبيين مي‌گردد.
نقشيابي شوراي امنيت در موضوعات راهبردي به‌گونه‌اي است كه نشانه‌هايي از
همبستگي و همكاري قدرت‌هاي بزرگ را منعكس مي‌سازد. روح بسياري از پيمان‌هاي بين‌المللي
ازجمله «كنگرة وين 1815» و «اتحاد مقدس 1819» را مي‌توان براساس توافق قدرت‌هاي
بزرگ براي اعمال محدوديت بازيگران گريز از مركز و يا فرآيندهايي دانست كه موازنة
قدرت را تحت تأثير قرار مي‌دهد. به همين دليل است
كه روسيه و چين نيز سياست اجماع‌سازي را در تمامي قطعنامه‌هاي شوراي امنيت و در
برخورد با ايران مورد پذيرش قرار داده‌اند. طبيعي است كه در اين فرآيند بازيگران
هدف و يا كشورهايي با قدرت متوسط نقش و جايگاه چنداني در تصميم‌گيري راهبردي
نخواهند داشت.
از آنجايي كه نظام بين‌الملل در نقطه مقابل سياست خارجي ايران در دوران بعد از پيروزي انقلاب قرار داشته است، به همين دليل از سياست عراق در فرايند جنگ تحميلي حمايت به عمل آورد. رويكرد قدرت‌هاي بزرگ معطوف به اين موضوع بود كه جنگ مي‌تواند انگيزه توسعه طلبي ايران را كاهش دهد. به همين دليل است كه نه تنها زمينه شكل‌گيري جنگ توسط قدرت‌هاي بزرگ به وجود آمد، بلكه نشانه‌هايي از نقشيابي نهادهايي مثل شوراي امنيت را در حمايت از عراق مشاهده مي‌كنيم.
شوراي امنيت به عنوان داور سياست بين‌الملل محسوب مي‌شود. از آنجايي كه سياست بين‌الملل بر اساس نشانه‌هايي از عدم توازن و عدم تعادل قرار دارد، به همين دليل است كه شوراي امنيت در روند جنگ تحميلي داراي سياست‌هاي حمايت‌گرايانه نسبت به عراق بوده است. علت آن را مي‌توان در قطعنامه‌هاي شوراي امنيت در سال 1980، 1981 و 1987 مورد توجه قرار داد. محور اصلي سياست شوراي امنيت مقابله با سازوكارهايي است كه به عنوان: تهديد عليه صلح، نقض صلح و يا احراز تجاوز مي‌باشد.
واقعيت آن است كه سياست مبتني بر تبعيض و عدم توازن شوراي امنيت منجر به وضعيتي كه گرديد كه در هيچ يك از قطعنامه‌هاي صادره خود، عمل تجاوز از سوي عراق را احراز نكرد. چنين وضعيتي نشان مي‌دهد كه شوراي امنيت سازمان ملل بر خلاف ماده 39 و 40 منشور ملل متحد هيچگونه تمايلي به انجام اقدام موثر در ارتباط با نقض صلح و اعمال تجاوز به انجام نرساند. به همين دليل است كه جنگ عراق عليه ايران به مدت 8 سال ادامه پيدا كرد.
الگوي رفتاري شوراي امنيت انعكاس سياست عمومي قدرت‌هاي بزرگ براي محدود كردن
قابليت تحرك ايران در محيط منطقه‌اي و بين‌المللي بوده است. در راستاي چنين
فرايندي، شوراي امنيت سازمان ملل در سال 1982 نيز از ايران درخواست كرد كه نيروهاي
نظامي خود را از خاك عراق خارج نمايد. در سال 1982 و بعد از عمليات بيت المقدس
زمينه براي نقشيابي و ابتكار عمل ايران در فرايند دفاع مقدس فراهم شد. در اين
دوران شوراي امنيت از سازوكارهاي محدودكننده براي كنترل قدرت ايران بهره مي‌گرفتند.
*** نشانه‌هاي تبعيض نهادهاي بين‌المللي در سياست جهاني
واقعيت تقسيم قدرت در نظام بين‌الملل بر عدم تعادل و توازن وجود دارد. سياست بين‌الملل همواره نشانه‌هايي از توزيع قدرت بين بازيگران اصلي را منعكس مي‌سازد. در ماده 1 و فصل اول منشور ملل متحد به اين موضوع اشاره شده است كه اهداف اصلي شكل‌گيري سازمان ملل معطوف به اهدافي همانند: «حفظ صلح و امنيت بين‌الملل»، «توسعه روابط دوستانه در بين كشورها»، «حصول همكاري‌هاي دسته‌جمعي در حل مسائل بين‌المللي» و «هماهنگ‌سازي كشورها براي صلح بين‌المللي» خواهد بود.
واقعيت آن است كه هريك از اهداف ياد شده تحت تاثير ضرورت‌هاي تقسيم قدرت در نظام جهاني مي‌باشد. به همين دليل است كه فصل اول منشور ملل متحد بر اهداف كلي در راستاي حفظ صلح و اقدامات صلح‌جويانه كشورها تاكيد داشته است. در حاليكه چنين فرايندي در فصل هفتم منشور ملل متحد براساس محوريت قدرت‌هاي بزرگ تعريف شده است. محوريت قدرت‌هاي بزرگ را مي‌توان در ماده 39 تا 51 منشور ملل متحد يعني فصل هفتم مورد توجه قرار داد كه ديپلماسي را با حقوق بين‌الملل و قدرت نظامي پيوند مي‌دهد.
نقشيابي شوراي امنيت در بحران‌هاي امنيتي و موضوعات راهبردي از اهميت بيشتري در مقايسه با موضوعات هنجاري، اقتصادي و فرهنگي برخوردارند. به همين دليل است كه بخش قابل توجهي از موضوعات راهبردي در چارچوب ضرورت‌هاي امنيتي قدرت‌هاي بزرگ و در چارچوب شوراي امنيت تنظيم مي‌شود. تفوق شوراي امنيت بر ساير نهادهاي سازمان ملل و فرآيندهاي بين‌المللي به‌گونه‌اي است كه مي‌توان آن را انعكاس توافق بازيگران براي كنترل نظم جهاني دانست. در اين فرآيند منشور ملل متحد را مي‌توان به‌مثابه نشانة تفوق قدرت‌هاي بزرگ بر ساير بازيگران و براساس سازوكارهاي راهبردي شوراي امنيت دانست.
روندهاي تصميم‌گيري در ارتباط با موضوعات راهبردي بيانگر آن است كه اصل اتفاق آرا در مورد همة تصميمات شوراي امنيت منسوخ شده و در مورد تصميمات ماهوي، اصل لزوم نه رأي مثبت كه بايد شامل آراي مثبت پنج عضو دائمي شورا باشد، جايگزين آن شده است. در اين فرآيند، تصميم‌گيري بازيگران مؤثر نظام جهاني مي‌بايست در قالب اجماع انجام پذيرد. عملاً پنج عضو دائمي شوراي امنيت هستند كه قاعدتاً وظايف حكومتي را ايفا مي‌كنند.
بسياري از قطعنامه‌هاي شوراي امنيت به اتفاق آراء و يا با اكثريت قابل توجهي در مقابله با اهداف سياسي و راهبردي ايران تنظيم شده است. اتفاق آراء بيانگر آن است كه رويكرد قدرت‌هاي بزرگ در واكنش نسبت به بازيگران منطقه‌اي نسبتاً يكسان بوده و تمايلي به ظهور نيروي گريزازمركز وجود ندارد. چنين فرآيندي در قالب سازوكارهاي مربوط به «اتحاد براي صلح» شكل گرفته است. روندهاي مربوط به تنظيم قطعنامه‌هاي جديد شوراي امنيت در برخورد با ايران بيانگر آن است كه قدرت‌هاي بزرگ به‌ويژه آمريكا از قابليت اثرگذاري و متقاعدسازي برخوردارند.
بسياري از قطعنامه‌هاي شوراي امنيت در ارتباط با دفاع مقدس و فرايند جنگ عراق عليه ايران نشان مي‌دهد كه سازمان ملل متحد به وحدت مداوم اعضاي دائمي شوراي امنيت متكي است. اين پنج عضو، در طرح منشور، به اصطلاح هسته‌هاي فدراسيوني جهاني، همبستگي راهبردي درون اتحاد مقدسي را تشكيل مي‌دهند. چنين مجموعه‌اي را مي‌توان نمادي از شكل‌بندي‌هاي قدرت و تهديد بازيگران اصلي سياست جهاني عليه ايران دانست. منشور با محدود ساختن اصل اتفاق آراء به اين پنج عضو، آنان را به حكومت بين‌المللي سازمان ملل متحد تبديل مي‌كند. در نتيجه، با مخالفت حتي يكي از اعضاي دائمي، حكومت بين‌المللي سازمان ملل ميسر نيست.
در روند دفاع مقدس بسياري از قدرت‌هاي بزرگ تلاش داشتند تا ايران را به ماده 25 منشور ملل متحد توجه بدهند. بر اساس چنين قواعد و الگوهايي، زمينه براي نهادينه شدن قدرت بازيگران اصلي سياست بين‌الملل فراتر از مسئله حقانيت حاصل مي‌شد. در حاليكه رويكرد رئاليستي به سياست بين‌الملل رابطه‌اي بين حقانيت و قدرت ايجاد مي‌شود. ماده 25 شوراي امنيت سازمان ملل نيز بر نشانه‌هايي از قدرت الزام و قابليت‌هاي اجرايي اعضاي شورا تأكيد دارد.
در روند دفاع مقدس مي‌توان نشانه‌هايي از نقشيابي هماهنگ قدرت‌هاي بزرگ در ارتباط با ايران را مشاهده نمود. بند 3 مادة 27 منشور، انحصار اقدامات حكومتي در دست قدرت‌هاي بزرگ را تشديد مي‌كند، زيرا براساس اين بند، طرف اختلاف تنها در يك مورد است كه حق رأي ندارد و آن در حل و فصل مسالمت‌آميز اختلافات مندرج در فصل ششم منشور است. به‌عبارت ديگر، وتوي ابرقدرت‌ها به اقدامات اجرايي فصل هفتم نيز تعميم پيدا مي‌كند.
اگر شوراي امنيت بكوشد آن تصميم را به مرحلة اجرا درآورد، مخالفت هر يك از قدرت‌هاي بزرگ (حتي اگر خود يكي از طرفين اختلاف باشد) مانعي قانوني در مقابل اقدام اجرايي ايجاد مي‌كند. در چنين شرايطي تصميم شوراي امنيت از اثربخشي لازم براي ايجاد قواعد عامره برخوردار خواهد بود. هنگامي‌كه يكي از طرفين اختلافات از قدرت‌هاي بزرگ باشد، شوراي امنيت به استناد بند 3 مادة 27 و بدون توجه به موضع آن قدرت بزرگ مي‌تواند تصميم‌گيري كند.
*** قطعنامه‌های شورای امنیت در برخورد با ایران هیچ‌گونه الگوی معطوف به عدالت را در روند تصمیم‌گیری ندارد
همواره قدرت‌هاي بزرگ از سازوكارهاي محدودسازي ايران بر اساس معادله قدرت بهره گرفته‌اند. نشانه‌هاي چنين فرآيندي را مي‌توان در ارتباط با قطعنامه‌هاي شوراي امنيت سازمان ملل در برخورد با ايران مورد توجه قرار داد. در اين شرايط هيچگونه الگوي معطوف به عدالت در روند تصميم‌گيري وجود ندارد. اگرچه بند 1 مادة 2 منشور ملل متحد بر اين موضوع تأكيد دارد كه سازمان ملل بر مبناي اصل تساوي حاكميت كليه اعضاء بنا شده است، اما واقعيت آن است كه تساوي حاكميت به‌مفهوم تساوي قدرت براي تأثيرگذاري در ارتباط با موضوعات راهبردي تلقي نمي‌شود.
نقش سياست جهاني در برخورد با ايران ماهيت فرادستانه دارد. ايران به عنوان كشوري انقلابي با محدوديت‌هاي ناشي از فرادستي قدرت‌هاي بزرگ رو به رو بوده است. مشابه چنين وضعيتي را مي‌توان در بند 7 مادة 2 مشاهده نمود. در اين بند تأكيد شده است كه اموري كه ذاتاً جزء صلاحيت داخلي هر كشوري است، از حوزة صلاحيت سازمان ملل مستثني مي‌شود. به همين دليل است كه فصل هفتم منشور ملل متحد موضوعات مربوط به «مداخلة بشردوستانه» را مطرح نموده و بر اين اساس، حاكميت ملي كشورها را نقض مي‌كند.
چنين فرآيندي نشان مي‌دهد كه نابرابري حاكميت تابعي از نابرابري قدرت محسوب
شده و به‌عنوان واقعيت دائمي كنش بازيگران اصلي در شوراي امنيت محسوب مي‌شود.
قواعد ساختاري مندرج در منشور، زمينه شكل‌گيري قدرت مؤثر بازيگران فرادست در سياست
جهاني را به‌وجود مي‌آورد. در حقيقت حكومت بين‌المللي سازمان ملل بيش از آنچه بيان
شد، انعكاس اقتدار، حاكميت و حكومت قدرت‌هاي بزرگ است. از ميان پنج عضو دائمي
شوراي امنيت، فقط دو كشور يعني ايالات متحده و اتحاد شوروي قدرت‌هاي بزرگ واقعي
هستند. بريتانيا و فرانسه قدرت‌هايي متوسط و چين هم صرفاً بالقوه، قدرتي بزرگ است.
در شرايط فعلي سياست جهاني، در صورت لزوم مي‌توان اغلب اعضاي شوراي امنيت، ازجمله
اعضاي دائمي را به حمايت از مواضع ايالات متحده، روسيه و يا چين، وادار ساخت.
*** شوراي امنيت و ساختار نظام بين‌الملل در فرايند دفاع مقدس
واقعيت آن است كه رابطه‌اي درهم تنيده بين ساختار نظام بين‌الملل و شوراي امنيت وجود دارد. اگر قدرت‌هاي بزرگ همانند دوران دفاع مقدس با يكديگر هماهنگ باشند، سياست عمومي آنان در برخورد با ايران ماهيت يكپارچه خواهد داشت. يكپارچگي تاكتيكي و اجرايي قدرت‌هاي بزرگ در روند قطعنامه‌هاي شوراي امنيت عليه ايران را مي‌توان مورد توجه قرار داد. اين قطعنامه‌ها همواره نماد محدودسازي ايران بوده است.
اگرچه در قطعنامه 598 به اين موضوع اشاره شده بود كه دبيركل سازمان ملل در مورد علل جنگ بررسي كرده و نتايج حاصل از آن را بيان مي‌دارد، اما واقعيت آن است كه دبيركل ملل متحد تا زمان اشغال كويت توسط عراق يعني آگوست 1990 هيچ واكنشي براي معرفي متجاوز به انجام نرسانده بود. علت آن را بايد در يكپارچگي و همكاري قدرت‌هاي بزرگ به ويژه در سال‌هاي 1990-1987 در روابط امريكا و اتحاد شوروي دانست. در اين دوران آثار پراسترويكا را مي‌توان در سازوكارهاي محدودسازي ايران در روند دفاع مقدس و صدور قطعنامه 598 مورد توجه قرار داد.
بسياري از تحليل گران بر اين اعتقادند که نگراني و ترس امنيتي امريکا نسبت به سياست هاي ايران عامل اصلي هدايت عراق براي عمليات نظامي عليه ايران بوده است. زماني که آن کشور نتوانست از اقدامات نظامي مستقيم عليه ايران بهره مند شود؛ تصميم به بکارگيري اقدامات غيرمستقيم گرفت. در واقع، جنگ عراق عليه ايران را مي توان در چارچوب «جنگ نيابتي» تحليل نمود؛ زيرا امريکا از اين طريق توانست به مازاد قدرت موثرتر دست يافته و از همه مهمتر آنکه دو کشور راديکال منطقه را براساس دغدغه‌هاي هژمونيک گراي عراق در خليج فارس رودروي يکديگر قراردهد.
امریکا و اتحاد شوروی در ساختار نظام دوقطبی مبادرت به انجام رقابت های سیاسی و استراتژیک نمودند. هر یک از آنان دارای حوزه نفوذ مشخص و تعیین شده ای بودند. ایران در دوران بعد از جنگ دوم جهانی به همراه کشورهای حوزه خلیج فارس در محدوده نظارت امنیتی امریکا و جهان غرب قرار گرفت. به طورکلی می توان شاخص ها و نشانه هایی را مورد ملاحظه قرار داد که اتحاد شوروی درصدد تاثیرگذاری بر فرایندهای سیاسی و تصمیم گیری کشورهای عضو اقمار هر بلوک برآمده؛ اما تلاش موثری برای تغییر در معادله قدرت را نداشت. این امر در زمره ویژگی های ساختاری و کارکردی نظام دوقطبی محسوب میشد.
دوگانگي در بسياري از مفاد مطرح‌شده در منشور ملل متحد ناشي از آن است كه قدرت‌هاي بزرگ حقوق ويژة خود در ارتباط با موضوعات راهبردي را به‌عنوان بخشي از واقعيت قدرت در سياست جهاني تلقي مي‌كند. به همين دليل است كه امكان افزايش اثربخشي قدرت‌هاي بزرگ در مقايسه با بازيگران منطقه‌اي وجود خواهد داشت. در چنين شرايطي، اگر پوشش ظاهري سازمان ملل را كنار گذاريم، مي‌بينيم كه حكومت بين‌المللي سازمن ملل، به‌واقع حكومت بين‌المللي ايالات متحده، روسيه و چين است كه متفقاً عمل مي‌كنند.
قدرت‌هاي بزرگ در شوراي امنيت سازمان ملل در بهترين حالت و در صورتي كه متحد باشند، مي‌توانند به‌منظور حفظ نظم و جلوگيري از جنگ، بر بقيه جهان حكومت نمايند. در بدترين حالت (يعني اگر متحد نباشند) حكومت بين‌المللي وجود نخواهد داشت. در دوران‌هاي بحران، قدرت‌هاي بزرگ تلاش نمودند تا هرگونه تصميم‌گيري را براساس نشانه‌هايي از «عقلانيت راهبردي» تنظيم نمايند. واقعيت‌هاي مربوط به عقلانيت راهبردي نشان مي‌دهد كه قدرت‌هاي بزرگ از قابليت لازم براي اثربخشي بر سياست ديگران برخوردار بوده و هيچ‌گاه قدرت‌هاي بزرگ منافع راهبردي خود را تحت‌الشعاع رقابت‌هاي منطقه‌اي قرار نمي‌دهند.
نتيجه‌گيري
قطعنامه 598 را مي‌توان نمادي از فرادستي قدرت‌هاي بزرگ در روند محدودسازي قابليت‌هاي تاكتيكي ايران در سطوح منطقه‌اي و بين‌المللي دانست. مبناي اصلي روابط امريكا و اتحاد شوروي را عقلانيت راهبردي و مديريت بحران‌هاي منطقه‌اي تشكيل مي‌دهد. چنين روندي را مي‌توان در مديريت جنگ تحميلي عراق عليه ايران مشاهده كرد. هدف اصلي امريكا و اتحاد شوروي را بايد تداوم جنگ براي كاهش قدرت تحرك و ابتكار عمل ايران براي تاثيرگذاري بر محيط منطقه‌اي و شكل‌بندي‌هاي سياست جهاني در خاورميانه عربي و غرب آسيا دانست.
قطعنامه 598 نشان داد كه الگوي رفتاري قدرت‌هاي بزرگ مبتني بر نشانه‌هايي از توافق براي مديريت بحران‌هاي منطقه‌اي خواهد بود. قدرت‌های بزرگ جهان می توانستند روابط عادی و هم چنین رقابت های استراتژیک خود را در شرایط جنگ سرد، صلح سرد و همکاری های فراگیر منطقه ای و بین المللی به انجام رسانند. هرگونه شکل بندی روابط در سطح بین الملل مبتنی بر قاعده حاکم بر ساختار دوقطبی بود. الگوی مدیریت بحران منازعات منطقه‌ای در ساختار دو قطبی را می‌توان به شرح ذیل مورد توجه قرار داد:
