جیمی کارتر و محمدرضا پهلوی؛ آرمان‌گرایی سیاسی در عمل

پایگاه اطلاع‌رسانی مرکز اسناد انقلاب اسلامی؛ بسیاری از پژوهشگران یکی از علل سقوط رژیم پهلوی را هم‌زمانی با ریاست‌جمهوری جیمی کارتر در ایالات متحده آمریکا دانسته‌اند. به‌زعم این پژوهشگران، عدم حمایت تمام و کمال کارتر از شاه ایران، در مقایسه با ریچارد نیکسون باعث شد رژیم پهلوی سراشیبی سقوط را با سرعت بیشتری طی کند. به‌تازگی کتابی تحت عنوان  «واقع‌گرایی در عمل»[1] توسط مؤسسه مطالعات روابط بین‌الملل آمریکا منتشر شده و در فصلی از آن به رابطه جیمی کارتر و محمدرضا پهلوی پرداخته شده است. به مناسبت سالگرد سخنرانی مشهور کارتر در شب کریسمس سال 1977(1356) با حضور شاه ایران و ستایش از حکمرانی او که ایران را «جزیره ثبات» در منطقه نامید، بررسی کوتاهی نسبت به سیاست‌های کارتر در قبال ایران و نتایج آن خواهیم داشت.

بررسی سیاست‌های جیمی کارتر به‌عنوان رئیس‌جمهور آمریکا(1977-1981) نشان می‌دهد که باید او را یک سیاستمدار واقع‌گرا و متکی به اصول قلمداد کرد که ناخودآگاه درگیر رویدادهای ژئوپلیتیک شد و هرچه به پایان دوره مسئولیتش نزدیک شد به تفکرات استراتژیک تمایل بیشتری پیدا کرد. یکی از مهم‌ترین رویدادهایی که باعث این تغییر شد، ماجرای گروگان‌گیری در سفارت آمریکا در تهران بود و دیگری حمله شوروی به افغانستان که تقریباً هم‌زمان با رویداد قبلی رخ داد. مقایسه ادبیات کارتر پیش و پس از این رویدادها نشان می‌دهد که ادبیات او بسیار تندتر و گزنده‌تر شد و به همان نسبت سیاست‌گذاری‌های او سخت‌گیرانه‌تر شد- ترکیبی که امروزه از آن به‌عنوان دکترین کارتر یاد می‌شود. دفتر ریاست‌جمهوری ایالات متحده بلافاصله پس از حمله شوروی به افغانستان در سال 1980 بیانیه‌ای تند صادر کرد و اعلام کرد سیاست خارجی ایالات متحده در تمام دنیا، مبتنی بر مهار پیشروی‌های اتحاد جماهیر شوروی است و دولت او از تمام نیروهای تحت نفوذ آمریکا استفاده خواهد کرد تا منافع این کشور را در خلیج‌ فارس محافظت کند.

این بیانیه نشان‌دهنده تغییر رویکرد کارتر در سیاست خارجی دولتش بود. او پیش از این و در مناظرات انتخاباتی ادعا کرده بود که بیش از همه بر رفع مشکلات مردم آمریکا تمرکز خواهد کرد و به موضوعاتی مثل حقوق بشر را در سیاست خارجی مورد توجه قرار خواهد داد. اما کارتر پس از قبول مسئولیت ریاست‌جمهوری متوجه شد که چقدر پایبندی به این شعارها سخت و دشوار است و دفاع از منافع ژئوپلیتیک آمریکا در تقابل با شوروی با چه پیچیدگی‌هایی مواجه است. در واقع او متوجه شد که چه فاصله عمیقی بین ایدئالیسم(آرمان‌گرایی) و رئالیسم(واقع‌گرایی) در سیاست خارجی وجود دارد. به همین دلیل دکترین کارتر بیش از همه به مهار قدرت شوروی در تمام مناطق جهان و ایجاد تعادل بین قدرت آمریکا و شوروی در عرصه بین‌الملل متمرکز شده بود. در این راستا شواهد قابل اتکاء دکترین کارتر عبارتند از: تقویت شرکای منطقه‌ای از طریق حمایت‌های اقتصادی، پیمان‌های نظامی و تعهد دخالت نظامی آمریکا به شرکای منطقه‌ای که در سند (NSC68) شورای امنیت ملی آمریکا ثبت شده و طبق نظر بسیاری از صاحب‌نظران کاملاً شبیه دکترین ترومن است.

یکی از مهم‌ترین عرصه‌هایی که سیاست واقع‌گرایانه کارتر به منصه ظهور رسید، روابط او با حکومت ایران بود. تصمیماتی که کارتر در زمان ریاست‌جمهوری‌اش درباره فروش سلاح به ایران گرفت نشان‌دهنده آن بود که رهبران سیاسی باید بین سیاست بین‌الملل و سیاست داخلی خود تفکیک جدی قائل شوند. نباید ایدئالیسم کارتر در آغاز دوره ریاست‌جمهوری‌اش را برای اجرای آرمان‌های حقوق بشری‌اش رد کنیم، بلکه بیش از آن تحمیل ضرورت‌های دوره جنگ سرد و مخصوصاً بحران ایران برای سیاست خارجی آمریکا زمینه‌ساز حرکت از سوی ایدئالیسم به رئالیسم در سیاست داخلی، رفتار فردی و حتی ایدئولوژی سیاسی جیمی کارتر شد. نمونه مشخصی از این تغییر و تحول در سیاست‌ها را می‌توان در برنامه فروش «آواکس»[2] (سیستم کنترل و هشدار هوایی) به ایران مشاهده کرد، چرا که کارتر مجبور شد برخلاف شعارهایش مبنی بر کاهش تولید و فروش سلاح و گسترش گفتمان‌های بین‌المللی مبتنی بر حقوق بشر، عمل کند.

فروش تسلیحات نظامی به ایران: یک اتفاق یا نتیجه سیاست؟

 ایران به‌عنوان اصلی‌ترین مشتری تسلیحات آمریکایی از مدت‌ها پیش از ریاست‌جمهوری کارتر شناخته شده بود. ایران به‌واسطه موقعیت ژئواستراتژیک خود در نقطه کانونی سیاست‌های خاورمیانه آمریکا در دهه 1940 قرار داشت. چرا که از یک سوی مرزبندی آشکاری با اتحاد جماهیر شوروی داشت و از سوی دیگر ذخایر عظیم نفتی آن باعث می‌شد برای ایالات متحده بسیار اهمیت داشته باشد. به همین دلیل مشارکت آمریکا و انگلیس در کودتای 1953(28 مرداد 1332) انجام شد تا قدرت های بین المللی از ادامه تسلط بر منابع نفتی ایران مطمئن شوند. کمی بعد، ایالات متحده ساختاری از برنامه کمک‌های نظامی و اقتصادی را در قبال ایران اجرا کرد که ایران را به کلی وابسته آمریکا می‌ساخت. به این ترتیب شاه ایران با سلسله‌ای از قراردادهای تسلیحات نظامی از میانه دهه 1960 میلادی به بعد تقویت می شد و از سوی دیگر بالارفتن قیمت جهانی نفت این امکان را به شاه می‌داد که خریدار دست به نقد و خوش‌حسابی برای تسلیحات آمریکایی باشد.

دو دهه بعد، در سال 1972 وقتی ریچارد نیکسون به همراه هنری کیسینجر به تهران سفر کرد به شاه قول داد که هیچ محدودیتی برای فروش سلاح به ایران-حتی سلاح های هسته ای- قائل نشود. این سیاست که بعدها به سیاست «چک سفید نیکسون به ایران» مشهور شد به شاه آزادی عمل ویژه ای داد که از تمام تولیدات نظامی آمریکا بهره مند شود. شاید اولین بار بود که یک رهبر خارجی می توانست تا به این سطح از آزادی عمل در تعیین مناسبات با ایالات متحده آمریکا دست پیدا کند. از سوی دیگر این گام مهم بین آمریکا و ایران، اولین مرحله از آزمایش و محک دکترین نیکسون در قبال اتحاد جماهیر شوروی نیز محسوب می شد. دکترین نیکسون در این زمینه بر انتقال هزینه های جنگ با شوروی به خارج از مرزهای آمریکا متمرکز شده بود. این روند رو به رشد فروش سلاح به ایران باعث شد حجم تبادلات مالی دو کشور از 150 میلیون دلار در دهه 1960 به چندین میلیارد دلار در سال 1972 برسد. رویکرد امپریالیستی رهبری نیکسون باعث شده بود که کنگره آمریکا سالها از جزئیات قراردادهای تسلیحاتی با ایران اطلاع نداشته باشد.

الگوی حکمرانی نیکسون در دهه 1970 شکل دهنده سیاست خارجی آمریکا بود. جنگ ویتنام محدودیت‌های حضور مستقیم نظامی آمریکا در مناطق مختلف جهان را به رخ سیاستمداران کشید و مشکلات سیاسی و اقتصادی فراوانی را برای دولت آمریکا به ارمغان آورد. بنابراین صرف هزینه برای تامین امنیت هم‌پیمان‌های آمریکا در مناطق حساس مثل خاورمیانه تصمیم عاقلانه‌ای بود که دولت نیکسون گرفت و به این دلیل حمایت بدون محدودیتی از محمدرضا پهلوی و ایران انجام داد. بر این مبنا جانشین نیکسون، جرالد فورد نیز همین سیاست را ادامه داد و قراردادهای چند میلیارد دلاری تسلیحاتی را با ایران تمدید کرد. اما وقتی کارتر برای انتخابات تلاش می‌کرد، اصلی‌ترین شعارش در سیاست خارجی را تغییر دکترین نیکسون، محدودسازی فروش تسلیحات و توجه به نقض حقوق بشر و اصول دموکراسی قرار داده بود.

آرمان‌گرایی کارتر در وعده‌های انتخاباتی‌اش، نشان می‌داد که او درک درستی از واقعیت‌های تحمیلی یک نظم جهانی دوقطبی و محدودیت‌های ایالات متحده در سیاست‌گذاری بین‌المللی ندارد. به‌عبارت‌دیگر «کارتر مثل یک بره رئیس‌جمهور آمریکا شد و وقتی از این مسند کنار رفت مثل یک شیر زخم‌خورده درنده شده بود.»[3] بنابراین باید سیاست کارتر در قبال ایران هم‌زمان با سال‌های پایانی حکمرانی شاه ایران را «بی‌ثبات‌کننده، پرهزینه و زننده در [سیاست خارجی]» عنوان کرد.[4]

طنز ماجرا آن است که در همین ایام یعنی شب کریسمس سال 1977/1356 کارتر به ایران سفر کرد و در ضیافت پر زرق و برق کاخ نیاوران، شاه را  «محبوب مردم» و ایران را «جزیره ثبات» در منطقه نامید. برای کارتر و سیاست خارجی آمریکا، یک فاجعه بود که با گذشت کمتر از یک سال، وضعیت در ایران دگرگون شد و این جزیره ثبات تبدیل به بزرگترین تهدید برای منافع آمریکا در منطقه گردید. بدون شک درک ناقص دولت کارتر از وضعیت داخلی ایران و منطقه عامل اصلی این کژفهمی شده بود.

برای سال‌های متمادی سیاست محدودیت فروش سلاح به ایران که در دستور کار دولت کارتر قرار گرفت، دستمایه تحقیر و تمسخر رئیس‌جمهورهای بعدی آمریکا قرار گرفت. رونالد ریگان او را سیاست‌مداری ساده‌لوح و ایده‌آل‌گرا می‌دانست که تفکرات لیبرال خود را در قالب فروش سلاح به هم‌پیمانان پیاده‌سازی کرده است. گروه دیگری سیاست کارتر را «جایگزین ساختن تفکرات انتزاعی به جای پذیرش واقعیت در لزوم محافظت از خود» معرفی کردند. آنچه از نگاه این منتقدان دور مانده این است که کارتر در سال‌های پایانی عمر دولت پهلوی به روشنی نسبت به لزوم فروش تسلیحات آگاه شده بود و به همین دلیل در سال 1978 یک قرارداد چندمیلیون دلاری دیگر نیز با ایران منعقد کرد. به غیر از ایران، دولت کارتر یک قرارداد فروش تسلیحات نظامی چند میلیون دلاری دیگر نیز با مصر و اسرائیل در قالب قرارداد کمپ دیوید منعقد کرد تا مردم آمریکا احساس امنیت و صلح بیشتری نسبت به گذشته داشته باشند!!

کلید درک اینکه چرا کارتر تا این حد به فروش تسلیحات به ایران توجه داشت در برداشت آمریکا از توازن قدرت منطقه‌ای و بین‌المللی یافت می‌شود. در سطح بین‌المللی، کارتر و مشاورانش می‌دانستند که باید ایران را به‌عنوان یک متحد قوی در منطقه‌ای پرآشوب حفظ کنند، جایی که ایالات متحده متحدان قابل‌اعتماد دیگری نداشت. تحولات منطقه‌ای به طور طبیعی بخشی از دیدگاه کلان ایالات متحده در مورد موازنه قدرت بین‌المللی محسوب می‌شد، جایی که شوروی و آمریکا تمام تلاش خود را برای ایجاد و حفظ حوزه‌های نفوذ مربوطه انجام می‌دادند. با وجود اسرائیل و ایران به عنوان متحدان قدرتمند نظامی در منطقه، و عربستان سعودی به عنوان یک متحد اقتصادی قدرتمند، آمریکایی‌ها با علم به داشتن سرمایه‌های استراتژیک در منطقه احساس امنیت بیشتری می‌کردند.

همچنین این تصور وجود داشت که ایالات متحده مسئولیت ترویج ارزش‌های دموکراتیک را بر عهده دارد و محمدرضا پهلوی هم لااقل در زمان‌هایی که درخواست‌هایی از آمریکایی‌ها داشت، خود را پای بند به این ارزش‌های دموکراتیک نشان می‌داد. او این تجربه را پیشتر نیز با دولت‌های دموکرات آمریکایی از سر گذرانده بود. وقتی در دهه 1960 مجبور شد برای جلب رضایت دولت لیبرال کندی اصلاحاتی را برای جلب اعتبار در دولت آمریکا شروع کند که چیزی بیشتر از یک ژست دموکراتیک نبود. شاه بعد از عبور از این تجربه متوجه شد که می‌تواند تا حد زیادی همانطور که می‌خواهد حکومت کند و ساکنان کاخ سفید را هم راضی نگه دارد. وقتی او این ژست‌های دموکراتیک را می‌گرفت برای رئیس‌جمهورهای دموکرات آمریکایی مثل کارتر و کندی رضایت‌بخش بود. برای آمریکا مهم‌ترین چیز حمایت تام و تمام ایران از منافع آن کشور در خاورمیانه بود. ارتش پیشرفته شاه با تمام مشکلات و خطاهایش باید به روز و مجهز به پیشرفته‌ترین سلاح‌ها باقی می‌ماند و بهترین حافظ منافع آمریکا محمدرضا پهلوی بود.

فروش آواکس به ایران و تغییر سیاست جیمی کارتر

ماهیت سامانه آواکس، یک جت بوئینگ 707 بود که به عنوان مرکز فرماندهی و کنترل هوابرد(آواکس) در ارتفاع بالا عمل می‌کرد. این سیستم سلاح حمل نمی‌کرد و ماهیتی دفاعی داشت و امکان نظارت و مکان یابی استقرار دشمن و تحرکات میدان نبرد در زمین و هوا را فراهم می‌کرد. این سامانه همزمان امکان هماهنگی حداکثری نیروهای تهاجمی را فعال می‌کرد. به طور مثال ارتش ایران می‌توانست با استفاده از این سیستم برای هدایت یک اسکادران از جت‌های جنگنده به سمت یک هدف استفاده کند. آواکس پیشرفته‌ترین سامانه موجود در نوع خود بود و در مقایسه با سامانه‌های رقیب از نظر فناوری یک جهش نسلی مشهود به حساب می‌آمد. تصمیم فروش این سامانه به ایران که تا میانه سال 1977، در دولت آمریکا مسکوت باقی مانده بود، آشکارا نقض دستور صریح ریاست‌جمهوری بود که پیش از این صادر شده بود.

در «دستور ویژه رئیس جمهور شماره13»(PD-13) تصریح شده بود که فروش تسلیحات نظامی که باعث تغییر پارادایم نظامی یک کشور و تغییر تکنولوژی نظامی یک منطقه و آغاز جنگ تسلیحاتی در یک منطقه می‌شود ممنوع است. اولاً فروش آواکس به ایران به صراحت این دستور را نقض می‌کرد. ثانیاً فروش این تسلیحات، روح حاکم بر (PD-13) را که بر کاهش فروش تسلیحات نظامی متمرکز شده بود نقض می‌کرد. در این دستور کشورهایی مثل اعضاء ناتو، رژیم صهیونیستی، ژاپن و استرالیا که قراردادهای بلندمدت نظامی با ایالات متحده داشتند مستثنی شده بودند. اما غیبت نام ایران به عنوان اصلی‌ترین خریدار تسلیحات آمریکایی در دهه گذشته بسیار شک برانگیز و جالب توجه بود.

با این حال کنگره آمریکا با این فرمان مخالفت کرد چرا که مصداق بارز انتقال پیشرفته‌ترین تکنولوژی نظامی به کشوری دیگر با خطر انتقال به اتحاد جماهیر شوروی بود. در واقع اعضای کنگره نگران انتقال این تکنولوژی به کشوری مثل ایران بودند که در پیشانی مواجهه با اتحاد جماهیر شوروی و نفوذ کمونیسم قرار داشت. چرا که به واسطه عدم مدیریت درست منابع مالی و اصرار محمدرضا پهلوی بر صرف درآمدهای نفتی بر خرید تسلیحات نظامی، ایران هنوز کشوری عقب مانده بود که نیازهای گسترده‌ای به صرف منابع مالی در زیرساخت‌های اساسی کشور داشت. ولی کارتر از پیگیری این قرارداد دست نکشید و با لابی‌های گسترده دوباره این طرح را در کنگره به جریان انداخت. هیچکس در مناظرات پیش از انتخابات ریاست‌جمهوری آمریکا تصور نمی‌کرد که کارتر را در موقعیت اصرار و لابی به اعضای کنگره برای تصویب یک سری قرارداد نظامی ببیند ولی قرارداد فروش آواکس به ایران اولین مرحله از تنش میان او و کنگره آمریکا برای تصویب لایحه‌های فروش تسلیحات به کشورهای دیگر بود.

با این حال تاخیر به وجود آمده در انعقاد قرارداد، مجادلات رسانه‌ای گسترده‌ای که بین دولت و کنگره بر سر تصویب آن به وجود آمد و در نهایت کارتر که مجبور به استفاده از اختیارات خاص رئیس‌جمهور و دور زدن کنگره برای اجرای این قرارداد شد، هیچ نتیجه‌ای جز تضعیف جایگاه شاه در ایران و عدم پشتیبانی همه‌جانبه ایالات متحده از او نداشت. از سوی دیگر کارتر نیز ضمن پشت کردن صریح به وعده‌های انتخاباتی خود، نشان داد که تا چه حد در درون تیم حکمرانی آمریکا چنددستگی و تشتت پیرامون این موضوع وجود دارد و در واقع در سیاست داخلی آمریکا هم ضربه بزرگی به موقعیت جیمی کارتر وارد کرد. مثلا رئیس CIA استنفورد ترنر در شهادتی که به صورت خصوصی در کنگره آمریکا پیرامون مساله فروش آواکس به ایران ابراز کرد، حق را به موضع گیری کنگره داد و از دولت کارتر حمایت نکرد. در واقع کارتر در ماجرای آواکس، حمایت تیم پشتیبان خود را از دست داد و مثل سومین رئیس جمهور آمریکا بعد از نیکسون و فورد، تسلیحات نظامی به ایران فروخت. به همین دلیل بعد از این رویداد، برژینسکی مشاور کارتر، یک بازنگری کلی درباره سیاست های آمریکا در جنگ سرد انجام داد و دوباره آمریکا را به موضع سنتی شرق/غرب و رویکرد واقع‌گرایانه با سیاست دوقطبی جنگ سرد بازگردانید. اگرچه بسیاری از پژوهشگران این تغییر و تحول را ناشی از بازنگری برژینسکی دانسته اند، نشانه های بارزی از سیاست واقع گرایی کارتر در ماجرای آواکس مشهود شد.

طبق آنچه جیمی کارتر در خاطراتش در 31 جولای 1977 پس از رد شدن قرارداد آواکس توسط کنگره نوشته، او هیچ اهمیتی به اینکه آیا شاه آواکس را بخرد یا نه نمی‌داده است. شاه کاملا راضی بود که سامانه‌هایی از نسل پایین‌تر را خریداری کند.[5] او در جای دیگری از خاطراتش گفته است: «من به شدت تمایل داشتم قراردادهای فروش تسلیحات تهاجمی را کاهش دهم اما قراردادهایی از قبل وجود داشت و امکان ایجاد تغییرات ناگهانی در روندهای موجود وجود نداشت»(p.435) این جمله از دو جهت جالب است: اولاً که او از آواکس به عنوان یک سلاح دفاعی یاد نمی‌کند ثانیا پیش از تابستان 1977، هیچ قرارداد پیشینی با ایران مبنی بر فروش سامانه آواکس منعقد نشده بود. با در نظر گرفتن این نکات، خاطرات کارتر از ماجرای آواکس عجیب و شاید حتی برای شخصیتی که در آمریکا به خاطر صداقت و انسانیتش مورد تحسین قرار گرفته، عجیب است. توضیح این تناقض ما را به عمق معضلی می برد که کارتر در رابطه با ایران درگیر آن شده بود. جایی که نیازهای گسترده‌تر امنیتی آمریکا او را در تضاد با شعارهای انتخاباتی و ترجیحات شخصی‌اش قرار داده بود.

نتیجه

اقدامات کارتر در زمینه حفظ و گسترش رابطه تسلیحاتی با شاه که به وضوح در نمونه آواکس نمایان شد، نشان‌دهنده فقدان جایگزینی مناسب برای سیاست منطقه‌ای ایالات متحده در خلیج فارس در اواخر دهه 1970 است. همچنین این رویداد، محدودیت‌هایی را که نظام بین‌المللی برای رهبران ملی در سیاست‌گذاری خارجی ایجاد می‌کند نشان می‌دهد. با روی کار آمدن کارتر، بی‌تجربگی و ضعف دانش او در سیاست خارجی به سرعت آشکار شد. تعهد بی‌چون و چرای کارتر به حقوق بشر و کنترل قراردادهای تسلیحاتی، دستور کار متناقض و ناکارآمدی در سیاست خارجی را ایجاد کرد که قرارداد آواکس با ایران اولین شواهد این ناهماهنگی را نشان می‌دهد. چرا که کارتر نه تنها سوابق تاریک محمدرضا پهلوی را در زمینه حقوق بشر نادیده گرفت، بلکه فروش تسلیحات به ایران را هم از نظر کمی و هم از نظر کیفی افزایش داد. آواکس تنها بخشی از بسته فروش تسلیحات در سال 1977 بود که در مجموعاً از قراردادهای نظامی سال‌های قبل مفصل‌تر بود. با نگاهی دقیق به تاریخ، توضیح اینکه چرا کارتر که مدعی کنترل تسلیحات و حقوق بشر بود، از دیکتاتوری که به دلیل شکنجه مخالفان سیاسی خود شهره عام و خاص بود، دفاع کرد و میلیاردها دلار اسلحه به او فروخت، دشوار است.

بررسی گفتمان سیاست خارجی کارتر نشان می‌دهد که او در زمانی که موضوع کشورهای کم‌اهمیتی مثل برزیل، آرژانتین و شیلی به میان آمد کاملا خود را پایبند به ارزش‌های حقوق بشری معرفی کرد اما وقتی که پای شرکای ارزشمندتری مثل ایران به میان آمد واقع‌گرایی صرف تبدیل به هسته مرکزی سیاست خارجی‌اش شد. درباره ایران، اتهامات حقوق بشری و شکنجه مخالفان توسط محمدرضا شاه، در درجه پایین‌تری نسبت به حفاظت از منافع آمریکا در منطقه خلیج فارس قرار می‌گرفت. تنها چندماه از ریاست‌جمهوری کارتر لازم بود که او چهره واقعی خود را از یک «لیبرال پایبند به اصول» به یک «واقع‌گرای بی‌تفاوت به ارزش‌های لیبرال» تغییر دهد.

پی‌نوشت:

[1] David Orsi& J.R.Avgustin(edited); Realism in Practice: An Appraisal; E-IR Edited Collections.

[2] AWACS

[3] Gaddis JL. Strategies of Containment, Oxford University Press, Oxford 1982, 348

[4] LaFeber, W 1985, America, Russia and the Cold War, Alfred A. Knopf, New York.p.288

[5] Carter, J 1982, Keeping Faith: Memoirs of a President, Collins, London, p.435