نظامنامه دو درجه‌ای نتیجه حوادث و رخدادهای سیاسی دوره استبداد صغیر، فشارهای سیاسی قدرت‌های بزرگ و شورش‌ها و آشوب‌های داخلی به منظور احیای مشروطه و بازگشایی مجلس بود. از این رو با توجه به نواقص موجود و شتاب در تهیه و تدوین مواد آن و در نتیجه نادیده گرفتن بسیاری از مسائل به جهت گشایش مجلس و جلوگیری از تنش‌های داخلی و رفع هرج و مرج در کشور، نمی‌توانست نسخه نهایی برای حل مسائل و مشکلات قانون انتخابات مجلس ایران باشد. بنابراین در دوره دوم مجلس شورای ملی، بار دیگر تصمیم بر آن شد که نظامنامه انتخابات مجلس مورد تجدیدنظر و اصلاح قرار گرفته و نواقص آن با توجه به شرایط جامعه آن روز ایران مرتفع گردد. این امر زمینه ایجاد قانون انتخابات یک درجه‌ای و عمومی را در دوره دوم مجلس شورای ملی فراهم کرد. پایگاه اطلاع‌رسانی مرکز اسناد انقلاب اسلامی- ویژه‌نامه "انتخابات مجلس"؛ پس از به توپ بسته شدن مجلس شورای ملی، فشارهای داخلی و خارجی علیه محمدعلی شاه شدت گرفت. وی در دوره استبداد صغیر با مسائل متعددی روبرو بود. ورود علمای نجف به عرصه مبارزات مشروطه‌خواهی و فتاوای آنها در لزوم عزل شاه، جنبش‌های اجتماعی مشروطه‌خواهان در تبریز و گسترش آن به گیلان، اصفهان و تهران، فعالیت کانون‌های مشروطه‌خواهان در خارج از کشور، تنگناها و مشکلات اقتصادی دولت و همچنین سیاست‌های متفاوت روس و انگلیس در برابر مسائل ایران از جمله این موضوعات بود.[1]
وجود مسائل داخلی و تهدیدات خارجی خصوصا از سوی انگلستان موجب گردید که شاه با ارسال دستخط‌های متعدد، وعده بازگشایی مجلس را به مردم بدهد. از جمله این دستخط‌ها می‌توان به دستخطی خطاب به مشیرالسلطنه رئیس الوزرا مبنی بر اصلاح قانون انتخابات و بازگشایی مجلس شورای ملی در 23 آبان 1287ه.ش/19 شوال 1326ه.ق اشاره کرد. به موجب این فرمان، حق رای و شرایط نمایندگی در مجلس محدود و مردم تبریز حق مشارکت در انتخابات را نداشتند و انتشار روزنامه‌ها و فعالیت انجمن‌ها ممنوع شده بود.[2]
در حقیقت شاه با ارسال این فرمان نشان داد که در اندیشه تاسیس مجلس کاملا متفاوت بود. او برای تحقق این هدف، به تقبیح سیاسی مشروطه و حرمت دینی آن بسیار نیاز داشت و باید مشروعه‌خواهان را فعالانه وارد فرایندهای سیاسی کشور می‌کرد. به همین منظور وی در شانزدهم آبان 1287 ه.ش، به منظور رسیدگی به مساله تشکیل مجلس و همچنین نشان دادن تعارض مشروطه با شریعت و شانه خالی کردن از زیر بار وعده‌های بازگردانی مشروطه، نشستی مرکب از طبقات اجتماعی وفادار به دربار را در باغشاه ترتیب داد.[3]
در این جلسه که خود شاه و نزدیک سیصد تن از شخصیت‌های سیاسی، وزیران پیشین، بخشی از نمایندگان هوادار شاه در مجلس، درباریان، بازرگانان و روحانیان حضور داشتند، پس از گفتگوهای بسیار، قطعنامه‌ای موسوم به بیانیه باغشاه در ناسازگاری مشروطه با شریعت انتشار یافت. در ادامه این سیاست، یک روز پس از نشست باغشاه یعنی در 17 آبان 1288ه.ش، نشست دوم شورای عالی در خانه صدراعظم احمدخان مشیرالسطنه برگزار شد تا درباره تشکیل مجلسی از وکلای جدید تصمیم‌گیری شود. در این نشست با برپایی مجلس به روال گذشته مخالفت شد اما از تشکیل مجلسی محدود مرکب از نوکران مجرب دفاع گردید.[4]
به دنبال این جلسه، نشست‌های بعدی شورای عالی دربار تشکیل و سرانجام شاه به به پانزده تن از درباریان که بعدها به عضویت مجلس شورای مملکتی درآمدند، ماموریت داد تا اساسنامه مجلس جدید را تدوین نمایند. هیئت مذکور، اساسنامه مورد نظر را تدوین و مجلس مزبور به همت میرزا احمدخان مشیرالسلطنه در 8 آذر 1287 ه.ش / 5 ذی قعده 1326 ه.ق تشکیل گردید.[5] اعضای مجلس شورای مملکتی از طرف شاه منصوب بودند که می‌بایست در اداره کشور مشارکت کرده و نظارت و کنترل بر کلیه امور را برعهده داشته باشند. قرار بر این بود که این مجلس متشکل از شاهزادگان، روحانیان، تجار و نمایندگان ولایات مختلف باشد و می‌بایست دو روز در هفته در تالار خورشید قصر شاه تشکیل جلسه داده و نظارت عالیه بر کار همه وزرا داشته باشد.[6]
شاه با تشکیل این مجلس فرمایشی به دنبال اهداف ذیل بود:
الف) ایجاد پشتوانه نیروی اجتماعی – مذهبی مشروعه‌خواهان و کاستن از فشار آزادیخواهان و استفاده ابزاری از دین به منظور اثبات مباینت شریعت و مشروطیت
ب) نسبت دادن تعلل خود در گشایش مجلس به مخالفت علمای مشروعه‌خواه
ج) تاسیس مجلسی فرمایشی زیر نظر خود برای نظارت بر امور دولت و تحکیم موقعیت حکومت خود
د) خلع سلاح کردن مخالفان داخلی و خارجی خود
ه) ایجاد شرایطی برای تغییر قانون انتخابات و حضور طبقات معتدل‌تر در مجلس شورای مملکتی به منظور تصویب قوانین به سود حکومت[7]
محمدعلی شاه در ادامه سیاست خود، اصلاح قانون اساسی و تدوین نظامنامه جدید انتخابات را برعهده این مجلس قرار داد اما مجلس مذکور همچنان در کار ایجاد قانون جدید انتخابات تعلل می‌ورزید. از جمله دلایل این امر، کارشکنی‌ها و مخالفت‌های شاه و اطرافیان وی بود. محمدعلی شاه به طور مداوم در جواب درخواست‌های نمایندگان سیاسی انگلستان، روسیه و انقلابیون برای تدوین قانون انتخابات می‌گفت که حاضر است قانون جدید تدوین شود و قانون اساسی و مشروطیت احیاء گردد ولی ملت مشروطیت نمی‌خواهد و موافقت من باعث هرج و مرج و خونریزی خواهد شد. دیگر آن که در دستورالعملی که در 18 آذر 1287ه.ش برای مجلس شورای مملکتی تنظیم شده بود، مطرح ساختن مسائل مربوط به وضع قوانین جدید یا تغییر قوانین موجود بدون اجازه قبلی شاه برای این مجلس امکان‌پذیر نبود. [8]
سرانجام پس از کش و قوس‌های فراوان، محمدعلی شاه در برابر خواسته‌ها و فشارهای انقلابیون و توصیه‌های دول روس و انگلیس تسلیم شد و در روز 19 اردیبهشت 1288ه.ش، فرمان اعاده مشروطه را صادر کرد و وعده داد که مجلس در 28 تیر 1288ه.ش/ غره رجب 1327ه.ق براساس قانون جدید انتخابات برپا شود. همچنین در 21 و 22 اردیبهشت 1288ه.ش / 20 و 21 ربیع الثانی 1327ه.ق، مجلس شورای مملکتی بار دیگر برای مذاکرات درباره نظامنامه انتخابات تشکیل جلسه داد. در این جلسه، 20 نفر از میان اعضای این مجلس انتخاب گردید تا کمیته تدوین نظامنامه جدید انتخابات را تشکیل دهد. در جلسه این گروه منتخب با اعضای دولت، ملیون و گروهی موسوم به انجمن آشتی، پس از بحث‌های طولانی، مقرر شد که کمیسیونی متشکل از 21 نفر، کار تدوین قانون جدید انتخابات را آغاز نماید.[9]
کمیسیون مزبور از زمان تاسیس و شروع کار، مذاکرات خود را با انجمن‌های محلی بخصوص انجمن ایالتی تبریز آغاز کرد[10] و شکایات، نظرات و پیشنهادات آنها را مورد توجه قرار داد. سرانجام، کار تدوین نظامنامه انتخابات دو درجه‌ای در تاریخ 20 خرداد 1288 ه.ش/ 21 جمادی الاوال 1327 ه.ق به پایان رسید و سه روز بعد به انجمن تبریز و شاه عرضه شد. انجمن تبریز اشکالاتی بر برخی از مواد آن وارد کرد و شاه نیز در آغاز به دلیل مخالفت با مواد آن، از امضای نظامنامه خودداری کرد اما با توجه به پیشروی مجاهدان به سمت تهران، سرانجام قانون جدید انتخابات در 3 تیر 1288ه.ش/ 5 جمادی الاخر 1327ه.ق به توشیح محمدعلی شاه رسید و در 10 تیر 1288 ه.ش / 12 جمادی الثانی 1327ه.ق منتشر گردید. نظام نامه مذکور دارای 9 فصل، 63 ماده و 4 تبصره بود.
مقایسه برخی از تفاوت‌های موجود در مواد نظام نامه انتخابات دو درجه ای با نظام نامه انتخابات صنفی
الف) در نظامنامه جدید، قید اختصاص به طبقات معین که در نظامنامه انتخابات صنفی ذکر شده بود از بین رفت. نظامنامه قبلی، حضور اصناف را در مجلس تضمین می‌کرد اما در این نظامنامه، دیگر انتخاب اصناف و تجار به نمایندگی مجلس الزامی نبود، بنابراین کفه ترازو در مجلس دوم به نفع طبقات ثروتمند و متنفذتر، زمین‌داران، اشراف، روحانیان و دیوان‌سالاران حکومتی برگشت و تعداد تاجران، اصناف و طبقات پایین بسیار کاهش یافت. به این ترتیب جنبه صنفی یا منزلتی نمایندگی به جنبه مساوات‌گرایانه و بورژوازی مبتنی بر مالکیت تبدیل شد.[11]
ب) تعداد نمایندگان از 156 نفر(مطابق نظامنامه صنفی) که تا 200 نفر قابل افزایش بود، به 120 نفر تقلیل یافت.
ج)کاهش عده نمایندگان تهران از 60 به 15 نفر و افزایش نمایندگان آذربایجان از 12 به 20 نفر . اما در این میان باز هم مشکلاتی وجود داشت به دلیل آن که اطلاعات درستی از میزان جمعیت مناطق مختلف وجود نداشت و اطلاعات موجود براساس حدس و گمان و تخمین بود و این مساله موجب نابرابری‌های بسیاری در تخصیص تعداد وکلا شد.
د)کاهش شرایط مالی در این نظامنامه نسبت به نظامنامه صنفی:«لااقل دارای 250 تومان علاقه ملکی یا ده تومان مالیات بده باشند یا 50 تومان عایدی سالیانه داشته یا تحصیلکرده باشند». علی رغم کاستن از شرایط مالی، باز هم عده کثیری از مردم از انتخاب کردن محروم بودند.
ه) دادن حق رای و انتخاب شدن به کاندیداهای اقلیت‌های دینی به خلاف نظامنامه انتخابات صنفی. در این نظامنامه برای نمایندگان ارمنیان، نسطوریان، زرتشتیان و یهودیان هر کدام یک کرسی در نظر گرفته شد.[12]همچنین در این نظامنامه شرط جدیدی گنجانده شد که نمایندگان باید پایبندی خود به دین اسلام را اعلام کنند و نمایندگان اقلیت‌های دینی نیز می بایست مومن به کیش خود باشند.
و) انتخابات دومین دوره مجلس شورای ملی به طور دو درجه و غیر مستقیم برگزار گردید. مستقیم بودن انتخابات بدان معناست که رای‌دهندگان بدون واسطه نمایندگان خود را انتخاب می‌کردند اما در انتخابات دو درجه‌ای یا غیرمستقیم، نخست واجدین شرایط رای دادن در محله‌های شهر یا در شهرهای یک حوزه انتخابیه، عده معینی را انتخاب می‌کردند و این افراد که به آنها منتخب گفته می‌شد، در مرکز حوزه انتخابیه جمع شده و از میان خود عده‌ای را به عنوان نماینده انتخاب می‌کردند. علت دو درجه شدن نظامنامه و همچنین لغو صنفی بودن انتخابات این بود که نمایندگان معتدل و میانه‌روتری انتخاب شوند تا روال کار مجلس شورای ملی بیشتر قابل کنترل باشد. دلیل دیگر آن بود که اوضاع و احوال روز اجازه نمی‌داد که مجلس صنفی فورا تبدیل به یک درجه شود؛ لذا درصدد برآمدند سیستم دو درجه را ملاک قرار دهند. [13]
ز) براساس ماده 24 این نظام نامه، پنج ایل عمده شاهسون آذربایجان، بختیاری، قشقایی، ایلات خمسه فارس و ترکان موافق تقسیم نظامنامه، هرکدام یک نماینده مستقیما به عضویت مجلس شورای ملی می‌فرستادند. این موضوع برخلاف نظامنامه انتخابات صنفی بود که ایلات هر ایالتی جزء سکنه همان ایالت محسوب می‌شدند و با شرایط مقرر شده، حق انتخاب داشتند.
ح)براساس ماده 27، انتخاب‌کنندگان مجبور نیستند که حتما از ساکنان محل خود انتخاب کنند که عملا این ماده، مشکلات بسیاری را در انتخابات مجلس دوم به وجود آورد زیرا برخی از وکلا مورد علاقه مردم شهرهای مختلف بودند.
ت) در این نظامنامه به خلاف نظامنامه صنفی، افتتاح مجلس مشروط به انتخاب شدن نمایندگان تهران نبود بلکه گشایش مجلس منوط به حضور نصف به علاوه یک نفر از نمایندگان در تهران بود.
ی) شرط انتخاب برای افراد، 20 سال در نظر گرفته شد. این مساله برخلاف نظامنامه صنفی بود که در آن، شرط 25 سال مد نظر قرار گرفت.
ک) در نظامنامه انتخابات اول، در ضمن شرایط انتخاب‌شوندگان، معروفیت محلی و بصیرت در امور مملکتی در مواد نظامنامه قید شده بود اما در نظامنامه دو درجه‌ای، علاوه بر موارد مندرج در نظامنامه صنفی، معروفیت به امانت و درستکاری نیز اضافه شده است.
اشخاصی که براساس نظام نامه انتخابات دو درجه‌ای، از انتخاب شدن و انتخاب کردن محرومند:
الف) اشخاصی که از حق انتخاب نمودن مطلقا محروم شدند:1- نسوان[14] 2- اشخاص خارج از رشد و آنهائي كه در تحت قيمومت شرعي بودند 3- تبعه خارجه 4- اشخاصي كه خروجشان از دين حنيف اسلام در حضور يكي از حكام شرع جامع‌الشرايط به ثبوت رسيده باشد 5- اشخاصي كه كمتر از بيست سال داشته باشند 6- ورشكستگان به تقصير 7 - مرتكبين قتل و سرقت و مقصريني كه مستوجب مجازات قانوني اسلامي شده‌اند و معروفين به ارتكاب قتل و سرقت و غيره كه شرعاً برائت خود را حاصل نكرده باشند 8 -اهل نظام بري و بحري كه مشغول خدمتند
ب) اشخاصي كه به شرط از انتخاب نمودن محرومند: 1- حكام و معاونين حكام در قلمرو مأموريت خود 2- مستخدمين نظميه و ضبطيه در محل خدمت
ج) اشخاصي كه از انتخاب شدن محرومند: 1- شاهزادگان بلافصل ابناء و اخوان و اعمام پادشاه[15] 2- نسوان 3- تبعه خارجه 4- اهل نظام بري و بحري كه مشغول خدمتند 5- اشخاصي كه مشغول خدمات دولتي هستند مگر اينكه براي مدت نمايندگي از شغل خود استعفا دهند 6- ورشكستگان به تقصير 7- مرتكبين قتل و سرقت و مقصريني كه مستوجب مجازات قانوني اسلامي شده‌اند و معروفين به ارتكاب قتل و سرقت و غيره كه شرعاً برائت خود را حاصل نكرده باشند 8- اشخاصي كه خروجشان از دين حنيف اسلام در حضور يكي از حكام شرع جامع‌الشرايط به ثبوت رسيده باشد و يا متظاهر به فسق باشند.[16]
نظامنامه دودرجه‌ای نتیجه حوادث و رخدادهای سیاسی دوره استبداد صغیر، فشارهای سیاسی قدرت‌های بزرگ و شورش‌ها و آشوب‌های داخلی به منظور احیای مشروطه و بازگشایی مجلس بود. از این رو نظامنامه مذکور با توجه به نواقص موجود و شتاب در تهیه و تدوین مواد آن و در نتیجه نادیده گرفتن بسیاری از مسائل به جهت گشایش مجلس و جلوگیری از تنش‌های داخلی و رفع هرج و مرج در کشور، نمی‌توانست نسخه نهایی برای حل مسائل و مشکلات قانون انتخابات مجلس ایران باشد. بنابراین در دوره دوم مجلس شورای ملی، بار دیگر تصمیم بر آن شد که نظامنامه انتخابات مجلس مورد تجدیدنظر و اصلاح قرار گرفته و نواقص آن با توجه به شرایط جامعه آن روز ایران مرتفع گردد. این امر زمینه ایجاد قانون انتخابات یک درجه‌ای و عمومی را در دوره دوم مجلس شورای ملی فراهم کرد.
منابع:
1. ملائی توانی، علیرضا(تابستان 1395) مجلس شورای مملکتی به جای مجلس شورای ملی در دوره استبداد صغیر، مطالعات تاریخ اسلام، سال 8، شماره 29، ص 125
2. کسروی، احمد(1385) تاریخ مشروطه ایران، تهران، نشر میلاد، ص878
3. ملائی توانی، 1395، صص 128-129
4. ملائی توانی، علیرضا(پاییز 1398) شورای عالی دربار و تغییرات در ساختار سیاسی ایران 1285- 1299 ه.ش/1906- 1921 م، پژوهش های تاریخی، دوره جدید، ، سال 11، شماره 3(پیاپی 43)، ص77
5. سائلی کرده ده در کتاب خود با عنوان «سیر قوانین انتخاباتی مجلس در ایران» تاریخ تشکیل این مجلس را 7 آذر 1287 ه.ش/ 4 ذی قعده 1326 ه.ق ذکر کرده است. ن.گ: سائلی کرده ده، مجید(1378) سیر تحول قوانین انتخاباتی مجلس در ایران، تهران، مرکز اسناد انقلاب اسلامی، ص 47
6. اتحادیه، منصوره(1375) مجلس و انتخابات از مشروطه تا پایان قاجاریه، تهران، نشر تاریخ ایران، ص 118
7. ملائی توانی، 1395، صص 131-132
8. سائلی کرده ده، 1378، ص 51
9. در تعداد اعضای این کمیسیون اختلاف وجود دارد. ن.گ: سائلی کرده ده، صص 56-58 و 162-163
10. اتحادیه، 1375، ص 119
11. عباسی، ابراهیم(پاییز 1395) بنیادهای سیاسی و اجتماعی نظام های انتخاباتی مجلس شورای ملی در ایران عصر مشروطه، مجله مطالعات حقوقی دانشگاه شیراز، دوره 8، شماره 3، ص 101
12. فوران، جان(1382) مقاومت شکننده، تهران، انتشارات رسا، ص 265
13. عباسی، 1395، ص 99
14. اگر چه زنان در انقلاب مشروطیت و به خصوص در مرحله دوم انقلاب شرکت داشتند و نقش های مهمی را ایفا نمودند اما مطابق این نظام نامه نیز از حق انتخاب کردن و انتخاب شدن محروم شدند. شاید بتوان دو علت را برای این موضوع بیان کرد. علت اول این که نظام نامه جدید برپایه نظام نامه صنفی تدوین گردید و در این نظام نامه نیز با تاثی از نظام نامه پیشین، زنان از این حق محروم بودند و چون دومین نظام نامه با سرعت تدوین گردید، موضوع حق رای و نماینده شدن آنها به وسیله تدوین کنندگان جدی تلقی نگردید. علت دوم، حمایت های علمای نجف از انقلابیان و ملیون بود و تدوین کنندگان می خواستند که این حمایت ها همچنان باقی بماند و مسائلی چون حق رای زنان، زمینه را برای جدایی آنان با دیگر گروه ها به وجود نیاورد. ن.گ: سائلی کرده ده، 1378، صص188-189
15. بند جدید در نظام نامه دو درجه ای اضافه شد که در نظام نامه انتخابات صنفی وجود نداشت. در نظام نامه صنفی، شاهزادگان جزء طبقات واجد انتخاب شدن بودند.
16. بند ۵ از ماده ۳ نظام نامه صنفی که براساس آن، اشخاص معروف به فساد عقیده از انتخاب کردن محروم بودند و بند ۷ از ماده ۵ که برپایه آن اشخاص معروف به فساد عقیده و متظاهر به فسق از انتخاب شدن محروم می‌شدند، در این نظام نامه تغییر یافت و به جای آن در بند ۴ از ماده ۵، کسانی که خروجشان از دین حنیف اسلام در حضور یکی از حکام شرع ثابت شده باشد، محروم شدند و در بند یکم از ماده هفتم نیز اعتقاد داشتن به دین حضرت محمد بن عبدالله(ص) از شرایط انتخاب شوندگان دانسته شد. ن.گ: اتحادیه، 1375، ص 131
